Эти заметки я начал писать три года назад. Закончить их тогда не хватило времени. В дальнейшем мне показалось, что они теряют свою актуальность, но случился кризис, и стало понятно, что актуальность не потеряна. Надеюсь, в период кризиса и после кризиса механизмы государственной поддержки сельского хозяйства будут изменены с учетом необходимости повышения их эффективности.

1. Начну с констатации неоспоримого статистического факта: с начала 90-х годов прошлого столетия аграрный сектор страны, не сумев эластично войти в провозглашённую рыночную экономику, неуклонно, из года в год, снижал объёмы производства. Причины спада производства продуктов питания можно считать объективными, но это мало утешает тех, кто руководит экономикой страны, еще меньше - многочисленных потребителей сельскохозяйственной продукции, и совсем безутешными остаются те, кто работает на земле. Политика рыночных реформ явилась началом преобразований, направленных на изменения форм собственности, в частности, и в деревне. Земельная реформа, взятая правительством младореформаторов за основу преобразований в деревне, практически ничем положительным для сельскохозяйственной отрасли не закончилась.
В то время многие думали, что стоит ввести частную собственность на землю и все проблемы сельского хозяйства решатся сами собой. Надеялись, что жители сел и деревень, став собственниками земли, в один момент приобретут навыки эффективных хозяев и обеспечат страну сельскохозяйственным сырьём и продуктами питания, удовлетворяя возрастающие потребности в них. Может, так оно и было бы, но земельная реформа оказалась не продуманной, проводилась половинчато, мелко и неумело. Частная собственность на землю, в том виде, в котором она реализована сейчас, мало что решает для подъёма сельского хозяйства страны. Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», завершивший этап формирования нового земельного законодательства, был введен в действие лишь в январе 2003 года. Закон не простой. Он не только труден для понимания простым крестьянам, но и сложен в реализации для тех, кто хотел бы работать на земле в промышленных масштабах. Этот закон был бы хорош, если бы в предшествующий период отечественное сельское хозяйство складывалось как мелко-хуторское. Но с середины 70-х годов прошлого столетия и до развала СССР тенденция была иной. Жителей хуторов и небольших отдаленных деревень «сводили» на центральные усадьбы, чтобы создать условия жизни, близкие к городским условиям. К тому же, в конце ХХ века Россия была совсем не похожа на Россию начала века, и земельная реформа являлась не столь актуальной, не первостепенной, и подгонять её под идеологию Столыпинских реформ было неразумно. Если бы реформа 90-х годов касалась только села, решить её было бы намного проще. Но реформы шли во всех направлениях. Распад, казалось бы, несокрушимого Союза нанёс сокрушительный удар всей экономике. До сих пор не восстановлены близкие к сельскому хозяйству отрасли - такие, как сельскохозяйственное машиностроение и текстильная промышленность.
Рыночные регуляторы, на которые надеялось первое «антисоциалистическое» правительство, не сработали в предполагаемом направлении, впрочем, их в то время и не было. Аграрный рынок не мог сформироваться без крупных производителей сельскохозяйственных продуктов, число которых резко уменьшилось после «отмены» колхозов и совхозов. Прошло несколько разрушительных лет, прежде чем стало понятно, что без государственной поддержки аграрный сектор заходит во всё более глубокий кризис, превращаясь из целостной экономической структуры в мелкие хозяйства, не связанные друг с другом и не вписывающиеся в рынок.
Через 15 лет «капиталистической» неразберихи хаоса стало меньше, но сохранились болезни роста и стабильности, залечивать которые только предстоит. В завершении периода упадка, как средство окончательного преодоления негативных явлений предшествующих лет, была принята федеральная Программа развития АПК на 2008 - 2012 годы, являющаяся продолжением национального проекта «Развитие АПК», претворяемого в жизнь с 2005 года.
Согласно новой программе, капитальные вложения на развитие сельского хозяйства до 2012 года должны составить 1,5 триллиона рублей. Доходная часть госбюджета, формируемого за счет аграрной отрасли, - приблизиться к 25 процентам. А доля продукции сельского хозяйства в ВВП должна составить 5,5 процента.
2. По отчетам из регионов, а в некоторых регионах и наяву, демонстрируются обнадёживающие успехи. Везде слышны обещания большого скачка и ожидаемого изобилия. Но никто не сказал, сколько лет уйдёт на подъём сельского хозяйства, кроме слова «долго», и в каком далёком году ожидать вступления отрасли в полосу устойчивого развития. Кто ответит, когда Россия избавится от продовольственной зависимости и будет ли стоимость продуктов питания по карману гражданам России с низкими и средними доходами? Сегодня по качеству и уровню питания на душу населения Россия занимает 71 место. В то время как расходы на питание средней российской семьи составляют более 50 процентов от её дохода. Расходы на питание средней американской семьи составляют всего лишь 12 процентов, а европейской – 27 процентов (по данным ООН).
Наряду с федеральным центром, регионы участвуют в финансовой поддержке сельского хозяйства за счет своих бюджетов, по большей части дотационных. Видимо, при этом регионы получают больше субсидий из центра, хотя экономический эффект региональной поддержки сельского хозяйства ещё ниже, чем федеральной. Впрочем, за эффективность вкладываемых средств никто ни с кого не спрашивает, ведь выделяемых средств всё равно не хватает. Ни один областной бюджет не в силах справиться с задачей подъёма уровня сельскохозяйственного производства при сложившейся системе поддержки аграрного сектора.
В 2006 году в Россию было завезено импортного продовольствия (не дешёвого и не лучшего качества) на 20,3 млрд. долларов США. Разрыв между объёмом экспорта и объёмом импорта сельхозпродукции составил 15,5 млрд. долларов в пользу последнего. В 2007 году положение не изменилось. Более 40 процентов продовольствия – это импорт из ближнего и дальнего зарубежья, не всегда оправданный, но ограничить который, по ряду причин, не удаётся никакими мерами.
В чем же причина низкой эффективности вкладываемых средств, что они не приводят к тем результатам, на которые рассчитаны? В первую очередь, причина этого в используемых механизмах.
3. В начале 2007 года МСХ составило список из 12 субъектов Федерации, отстающих с реализацией приоритетного национального проекта «Развитие АПК». Смоленская область оказалась в этом списке, несмотря на то, что средства из федерального и региональных бюджетов выделялись исправно. Вот некоторые цифры, взятые из официальных источников и характеризующие положение трехгодичной давности. В 2006 году область обязалась увеличить производство мяса на 6,9%, молока на 4,7%. Реально объем производства молока сократился на 6,8%, мяса на 1,9% к уровню 2005 года. Поголовье КРС снизилось на 6,9%. В первом квартале 2007 года производство молока сократилось дополнительно ещё на 3,4%, а поголовье КРС - на 6,5%.
В этом же 2006 году на поддержку сельского хозяйства из областного бюджета израсходовано 239 млн. рублей. Плюс к этому было выдано льготных кредитов на сумму 525,5 млн. рублей и на погашение ставок по выданным кредитам потребовалось дополнительно 53,2 млн. бюджетных рублей. Но к ожидаемым положительным результатам, как видно из цифр, приведённых выше, эти финансовые затраты не привели. Следы этих денег видны. Они употреблены даже не для «частного», а для личного пользования. За 239 млн. рублей, затраченных областью на поддержку сельского хозяйства, можно было бы по рыночным ценам на скот в то время приобрести 12800 голов КРС мясных или молочных. Правда, виновных за отрицательные результаты не оказалось, и наказывать было некого, более того, некоторых за такие результаты даже поощрили. Областная Дума вместо того, чтобы строго спросить с главы исполнительной власти региона за провальные результаты, «командирует» высшее областное лицо для работы постоянным «членом» в Совет Федерации. Что в областной Думе не было ни одного депутата, который бы не знал реальное положение дел в сельском хозяйстве, да и в целом положения дел в области? Может, льготные кредиты использовались не по назначению? (В этом плане мои предположения оправданы. 15 марта сего года в газете «Рабочий путь» опубликован материал УФСБ по Смоленской области, в котором говорится, что неустановленные лица в течение четырех лет по поддельным документам агрофирмы «Тасис-Агро» получали кредиты в банках (или в одном банке?). Всего, таким образом, было похищено у «Тасис-Агро» или у банков 600 миллионов рублей. Хочется спросить, как это возможно? И ответить: в Смоленской области - возможно!.
Или были другие причины, приведшие к таким результатам? Вероятнее всего, причины были, раз общий результат оказался неудовлетворительным.
Отсутствие должного контроля над расходованием бюджетных средств, выделенных на программы поддержки, – одна из причин низкой эффективности этих вложений. Но идея контроля не должна сводиться только к прокурорскому надзору и мероприятиям следователей. Нужен контроль экономический, осуществляемый через систему показателей оценки эффективности затраченных средств консолидированного бюджета. Когда таких показателей нет, то и «милицейские» проверки не дают результатов. А денег и впредь предстоит потратить немало. До 2010 года только на социальное развитие села регионы обязуются израсходовать 65,5 млрд. рублей из своих бюджетов и 66,2 млрд. рублей из внебюджетных источников. Понятно, что решение производственных задач сельского хозяйства не обеспечить без решения социальных проблем селян. И решения этих задач должны быть увязаны между собой в финансовом и организационном планах.
По новому плану из региональных бюджетов на развитие сельского хозяйства на пятилетку планируется выделить 544,3 млрд. рублей. Почти столько же, сколько и из федерального бюджета. Но, к сожалению, выделяя средства из регионального бюджета на поддержку сельского хозяйства, чиновники не обосновывают свои решения какой-либо экономической моделью, или хотя бы твердой уверенностью, что не закапывают деньги в землю, как это делал Буратино со своими монетами. Такое отношение можно без убытка совести считать второй причиной неуспехов.
4. Посмотрим на цели, которые предположительно ставят чиновники, когда принимают решения об объёмах субсидий и способах их распределения между хозяйствующими субъектами. Какие это цели и можно ли их достигнуть? Первой целью является: увеличить доходы фермеров и заработную плату людям, работающим в сельском хозяйстве. Такую цель ставят многие правительства стран ЕС, Японии и США, решая задачи государственной поддержки сельского хозяйства. Например, в США это самая крупная статья расходов из бюджета по программам поддержки сельского хозяйства. В последние годы на эту статью министерство финансов США выделяло огромные деньги: по 9 – 12 млрд. долларов. Эта статья была введена в 30-е годы прошлого столетия, когда доходы сельскохозяйственных работников оказались на 50 процентов ниже, чем доходы горожан.
Но известно, что в Соединенных Штатах в сельском хозяйстве занято 2 миллиона трудоспособного населения. В нашей стране, по разным оценкам, в сельском хозяйстве трудятся 11 - 14 миллионов человек. Почти что население средней европейской страны.
Как государству поддержать доходы четырнадцатимиллионного работающего населения? Если бы мы пожелали достичь такого же уровня поддержки тружеников села, как в США, нам бы потребовалось средств больше в сто сорок раз, с учетом стоимости рубля по отношению к доллару. Точно такое же положение и с достижением других целей – таких, как повышение производительности труда и обеспечение роста объёмов производства, поддержка рыночного равновесия и недопущение резкого роста цен на продукты питания, снижение давления на производителей сельскохозяйственной продукции, оказываемое паритетом цен. К сожалению, наши чиновники действуют, не задумываясь о достижении целей, и не сопоставляют достигнутых результатов с затратами, а просто выполняют указания верхов и считают, что поступают правильно.
Если вы, по совету «друзей» или самостоятельно, приняли решение подняться на вершину Эльбруса, то незачем ехать на Памир. Эльбрус находится в другом географическом районе. Но если есть желание взойти на любую высокую гору, то можете отправиться и в Гималаи, там ещё остались непокоренные вершины. Но, во всех случаях, следует соотнести свои возможности с целью вашего путешествия в плане его осуществимости.
Наличие возможностей – это средства для достижения поставленных целей. «Поддержка сельского хозяйства» – это не цель. Это лишь финансово-организационные средства, выделенные государством для достижения поставленных целей – накормить страну и вести реальную борьбу с бедностью. Ведь именно в селах и деревнях проживает большая часть беднейшего населения.
Чем конкретнее и корректнее сформулированы цели, тем легче определить объём средств, мероприятия и время, необходимые для их достижения. Анализируя проблемную ситуацию, может оказаться, что для достижения поставленной цели имеющихся средств недостаточно. Тогда следует искать альтернативные варианты решения, менее затратные. Если, исследуя проблему, мы не в состоянии «правильно» сформулировать цель и четко определить то, что мы хотим получить в результате, мы не достигнем желаемого, какими бы средствами не располагали. К тому же, важно не только сформулировать цель, но и использовать адекватные показатели её оценки. Нет цели - нет результата. Или результат будет побочным, или непредвиденным.
5. Та же Смоленская область не единожды включалась в различные программы возрождения льноводства. Такие программы существовали в 2001, в 2003 годах и в последующие годы, и средства на эти программы выделялись более-менее исправно. В новое время самый большой сбор льноволокна в области был в 1995 году – 11,2 тыс. тонн. Но с появлением программы 2001 года сбор льноволокна в 2002 году снизился до 3,7 тыс. тонн. В 2003 – 2004 годах сбор льноволокна несколько повысился, до 5,7 тыс. тонн – первые итоги одной из программ. Но с 2005 года объёмы производства льноволокна вновь стали снижаться, не взирая на программы, и в 2005 году составили 4,6 тыс. тонн. С 2001 года по 2006 год посевные площади льна-долгунца сократились в 6,9 раз. На территории Смоленской области в 1997 году насчитывалось 32 льнозавода, сегодня живых заводов не насчитается и десятка. Почему же мы не замечаем катастрофы и ни с кого не спрашиваем, как расходовались деньги федерального и регионального бюджетов, направленные на поддержание сельского хозяйства? (Я уделяю столько внимания недавнему прошлому области и предыдущему губернатору не по злобе или обиде. Лично мне он ничего плохого не сделал. Жаль упущенных возможностей. Пять полных лет – коту под хвост.)
Мы не просто наступаем на грабли, а топчемся на них, получая удары черенком граблей по лбу, но не меняем своего поведения. Областные экономические программы по сельскому хозяйству выглядят, как роспись расходов на текущий год и последующие годы. Но такое происходит не только в Смоленской области. Значит, недочеты есть и в самой системе расходования государственных средств, выделяемых на поддержку сельского хозяйства.
Каждый регион делит средства на поддержку производителей сельскохозяйственной продукции, исходя из своих возможностей, но практически по одной схеме. Дотации выделяются на гектары пашни, на поголовье скота, на надои молока, на возмещение издержек, на погашение процентов по кредитам, на возмещение ущерба от неблагоприятных погодных условий и стихийных бедствий и так далее, и тому подобное. Обратите внимание, за исключением одной, в лучшем случае двух позиций, остальные не влияют на повышение производительности труда, не стимулируют её роста и не ведут к изменению производственных отношений, как главных целей проводимых реформ. Нигде вы не увидите цифр бюджетных дотаций, определяемых потребностью того или иного сельскохозяйственного сектора. Нигде не увидите альтернативных предложений решения той или иной сельскохозяйственной проблемы. Везде поступают одинаково - дать хоть что-то из скудных средств, столько, сколько позволяет бюджет, не считая ни рентабельности, ни эффективности вкладываемых средств - только, чтобы выполнить свои обязательства. Но перед кем? Положение в сельскохозяйственной отрасли сегодня такое, что любая проблема, которую хотели бы решить, является приоритетной: будь-то жилищное строительство, строительство дорог или повышение продуктивности скота или пашни.
6. С середины 60-х годов известен метод принятия экономических решений и оценки их эффективности, получивший название «планирование - программирование - бюджетирование». В нашей стране этот метод более известен, как «системный анализ». Некоторые думают, что эти методы хороши и их следует применять только для грандиозных стратегических проектов. Но разве подъём сельскохозяйственной отрасли, даже в масштабе области, следует считать ничтожной задачей? Вместо того чтобы начинать с исходной точки - планирования, ориентированного на конечный результат, чиновники берутся за дело с конца, с бюджета. После долгих споров выделяется некая бюджетная сумма и начинается мучительный поиск решений, как деньги потратить в установленный срок, если деньги есть, и где эти деньги взять, если денег нет? Заметьте, что средства, сроки и результат устанавливаются одновременно, исходя не из ситуационного (читай системного анализа), а из прежнего многолетнего опыта, зачастую порочного. А такой опыт принятия решений имеет своё название - волюнтаристский, когда решение принимается не на основе научного анализа, а на основе индивидуальной или коллективной воли - поднятием рук большинством. Эта «воля» основывается не на экономическом расчете, а на «партийно-хозяйственном» убеждении, что если есть какие-либо средства, то результат будет обязательно положительным. Для этого достаточно лишь механически приплюсовать к прошлым процентам несколько новых процентов, как правило, от одного до пяти.
Если бы в действительности всё было так, то откуда тогда фирмы-банкроты или дотационные области? Кто из экономистов возразит, что дотационная область является, всего-навсего, областью-банкротом? У экономистов, отрицающих это, может быть только один аргумент, чем-то и оправданный: слишком велики и непосильны федеральные налоги. Но не следует забывать, что налоги, все без исключения, платят не администрации областей, не губернаторы, а предприниматели, частные фирмы и государственные предприятия. А администрации принимают, в силу своих полномочий и компетенции, жизненно важные для территорий решения, в том числе и экономического характера. В итоге, волюнтаристские решения, как показали результаты предшествующих лет, приводят к отрицательным результатам, так как принимаются при неполной информации и предвзято, если не сказать преступно.
Рассмотрим знакомую ситуацию. Например, администрация области, в которой занимаются сельским хозяйством, из регионального бюджета выделяет средства в виде дотаций за повышенные надои молока, начиная с отметки 3,2 – 3,5 тыс. кг в год на одну дойную единицу. Впрочем, трудно согласиться с такими цифрами, как с повышенными надоями. Хорошо это или плохо, но таким способом оказывается помощь хозяйствам, производящим молоко. Молоко произвели и помощь производителям оказали, но мощностей по переработке молока в регионе может не хватать и цены на молоко в данном регионе могут быть ниже по сравнению с соседними областями. Тогда хозяйствам выгодно продавать молоко там, где выше цены. Таким образом, вместе с молоком в «соседнюю» область уходят и дотации из регионального бюджета. Другой регион дотирует производство, скажем, мяса птицы или овощей. Можно подумать, что это приводит к некоторому видимому равновесию цен на сельскохозяйственную продукцию: «Ты мне, я тебе». Но это не так. Ситуация сложнее. В некоторых регионах дотации выдаются только на ту часть продукции, которая реализуется на данной территории для государственных нужд. Допустим, хозяйство произвело молока 300 тыс. литров, реализовав в своей области лишь половину произведенной продукции. Тогда хозяйство получает дотации на молоко только за ту часть, которая реализована на «своей» территории, а за вторую часть молока, реализованной в другой области, не получает ничего. На деле выходит, что регионы стремятся стимулировать лишь производство в пределах областных потребностей, а до остального им нет дела. А что делать хозяйствам этого же региона, которые не попадают в число счастливчиков, сумевших реализовать выпущенную продукцию на своей территории? Возникает ситуация «избирательного развития», зависящая полностью от чиновника. Ведь чиновник определяет, у кого покупать молоко для государственных нужд, а у кого нет. Подобный подход вызывает рост цен на молочную продукцию и на свободном рынке. Производитель, который исключён из системы региональных дотаций, стремится реализовать свою продукцию на рынке по цене, которую, в конечном итоге, получают хозяйства, имеющие доступ к региональным дотациям. А почему бы и нет? Фермер, не обладающий гарантией сбыта своей продукции на дотируемом рынке, рискует больше. Поэтому его цена может быть выше, т.е. включать часть стоимости, связанную со страхованием риска.
Продолжение следует.