Часто можно услышать, мол, нам не хватает законов, потому что старые, советские, несовершенны, а новые, российские, не поспевают закрыть все дыры законодательства. Но за полтора десятилетия новейшей российской истории уже столько законодательных актов «нашлепано», что бумагой с напечатанными на ней текстами несколько раз можно было бы обклеить кремлевскую стену и все здания Кремля. А многие новые законы такую путаницу создали, что бедный россиянин уже и не знает, как в этой противоречивой круговерти остаться законопослушным гражданином.
Вот и знаменитый ФЗ #53, регулирующий процедуру разграничения прав на землю, оставил больше вопросов, чем дал ответов, и возникло много споров по управлению не разграниченными государственными землями.
ФЗ #53 определил полномочия по трем критериям. Первый – по объекту: земельный участок должен отходить к тому хозяину, в собственности которого находится стоящий на участке объект. Второй критерий – по нахождению организации. Участок передается расположенной на нем организации. Наконец, третий критерий – в силу закона. В Законе перечислено небольшое число случаев, в которых земельный участок однозначно отходит в ту или иную собственность. Это земли под железнодорожными объектами, земли лесного фонда, обороны, особо охраняемые территории и т.д.
Казалось бы, все ясно. Но как быть, например, с городскими лесами? По 131-му закону леса, находящиеся на территории муниципальных образований, могут им принадлежать. Но слову «могут» не означает, что принадлежат, и городские леса не входят в муниципальную собственность.
До 1 июля 2006 года – вступления в силу Федерального Закона #53 – не разграниченными государственными землями распоряжались органы местного самоуправления. Реализация 131- го закона сразу же создала спорную ситуацию между органами местного самоуправления поселений и районов. Считалось, что распоряжаться землей должны поселения. Но по 131-му закону государственные полномочия могут исполняться только органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов. Точка в спорах вроде бы поставлена. Но споры все равно возникают.
В столицах субъектов Федерации земельными участками по региональному закону могут распоряжаться органы местного самоуправления, а могут и исполнительные органы государственной власти субъектов. Законодатели предоставили возможность для областных властей оставлять за собой право распоряжаться землей с учетом того, что центр субъекта федерации выполняет столичные функции, на его территории находится много федеральных и региональных органов.
Администрация Смоленской области оперативно забрала себе полномочия по управлению не разграниченными государственными землями. Нужно ли объяснять, что эти полномочия дают солидный вес тем чиновникам, кто определяет – кому предоставить землю под застройку, а кому отказать.
Думается, что именно амбиции в этом вопросе играли определяющую роль. У той же областной администрации весьма скуден арсенал давления на муниципальные власти столицы региона. А новые полномочия позволяют в границах города распоряжаться многими весьма престижными участками земли.
Но тут же возникли проблемы в связи с тесным переплетением в нашем законодательстве полномочий градостроительных и по распоряжению землями. Передача полномочий исполнительному органу субъекта Федерации не означает, что муниципалитеты обязаны передать ему всю информационную базу по земле на соответствующей территории. Градостроительный кодекс предписывает, что эта база должна вестись органами местного самоуправления, а не субъектами Федерации.
Еще одна проблема. Например, орган местного самоуправления в рамках своей компетенции до 1 июля 2006 года начал решать один из земельных вопросов: процедуру предварительного согласования места размещения объекта, либо подал заявление о проведении торгов, либо принял заявку о переоформлении прав на соответствующий земельный участок. Кто должен принимать итоговое решение, если процедура не закончена? В этом случае действует принцип перехода полномочий, то есть решение принимает орган, полномочный на момент его принятия. И такое положение вызывает много споров.
Сейчас многие застройщики столкнулись со сложной ситуацией: орган местной власти утвердил акт выбора земельного участка и принял решение о предварительном согласовании объекта. Но полномочия перешли к субъекту Федерации, и теперь застройщику говорят: делай все по новой. В реальной жизни это зачастую означает, что нужно платить двойную таксу…
Нередко заинтересованные лица не знают, что выбор земельного участка однозначно решает только орган местного самоуправления независимо от того, принят или нет региональный закон о передаче полномочий по распоряжению не разграниченными государственными землями. Далее определяется вариант размещения объекта, проводится согласование, определяются разрешенное использование, технические условия, информируется население о предоставлении земельного участка. Все это в Земельном кодексе изложено применительно к органам местного самоуправления.
Итак, выбор участка определяется органами местного самоуправления, после чего утверждается проект границ. Эта процедура также входит в полномочия органов местного самоуправления. А потом уже начинаются полномочия того органа, который распоряжается не разграниченной государственной землей: следует решение о предварительном согласовании места размещения объекта и утверждение акта выбора земельного участка. Затем участок может быть предоставлен под соответствующую застройку – опять-таки полномочия субъекта Федерации.
Видите, какой круг проблем надо преодолевать застройщику! Но и это еще не все. Далее наступает стадия проектирования, которая регулируется Градостроительным кодексом. Чтобы начать проектирование, застройщику необходимо получить градостроительный план. Выдает его орган местного самоуправления.
Что такое градостроительный план? В нем должны быть зафиксированы все градостроительные разрешения. Основным элементом этого документа являются не только сведения о земельном участке, но и сведения по разрешенному использованию участка. Они берутся либо из документов градостроительного зонирования (а этими документами являются правила землепользования и застройки), либо определяются соответствующими органами местного самоуправления. Как правило, это органы архитектуры и градостроительства.
После изготовления проекта идет выдача разрешения на строительство. В Градостроительном кодексе сказано, что это полномочия органов местного самоуправления. Их не только нельзя самовольно принять на себя, их даже нельзя передавать органам государственной власти субъекта Федерации. Уже есть судебные прецеденты в пользу органов местного самоуправления.
Объект построен, и появились новые полномочия органов местного самоуправления – ввод объекта в эксплуатацию.
Подводя итог, можно в очередной раз констатировать: Смоленская областная администрация не изучила все рифы и тонкости земельных и градостроительных отношений и, на мой взгляд, поторопилась с «захватом» полномочий по распоряжению не разграниченными государственными землями. В условиях, мягко говоря, недружной работы администраций области и города без городских властей по большинству вопросов разграничения собственности на землю процедуру оформления документов не пройдешь. Причем у органа местного самоуправления осталось вполне достаточно рычагов влияния на процесс выбора застройщика и контроля за использованием земель.
Мудрецы в определенных ситуациях говорят: делиться надо. Не хотелось бы думать, что «собака зарыта» в желании получить куш на распределении земли. В конечном итоге страдает застройщик, у которого недобросовестные чиновники могут запросить двойную таксу. Исключать подобное в современном коррумпированном обществе нельзя.